国企改革要走出六大认识误区

今年是实现企业改革目标的关键一年。朱基总理日前在九届人大二次会议《政府工作报告》中强调要大力推进国有企业改革。要深化改革，就必须认真总结20年来的经验教训，走出一些认识上的误区。

按照现行体制，国家对国有企业资产的管理实行国家统一所有，政府分级监管、企业自主经营的体制。所谓统一所有，就是所有国有资产都由国务院统一行使所有权；所谓分级监管，就是具体的监督管理由各级政府实施，并对其监督管理的资产享有资产收益权、处分权和选派管理者等项权力。这种管理体制的好处是中央对国有资产有较大的权力，减少界定产权的工作量，但也存在许多弊病。为了适应国有企业股份制改革的新形势，分级监管应该发展为分级所有。按照现行的行政体制，国有资产可以分解为中央、省（自治区、直辖市、计划单列市）、市、县四级所有，并分别由同级政府来行使所有权。由此，各级政府所有的资产也不应该笼统称为国有资产，而应该视为该级政府所有的资产；由各级政府单独投资建立的企业（包括在界定产权时划归它们的企业）以及它们联合投资形成的企业也不应该再笼统称为国有企业，而应该称它们为公共企业（包括部分乡镇企业）。如果一定要称为国有的话，其涵义也发生了变化，即变成了某一级政府所有的“国有”企业。

将公有财产落实到一级政府所有是市场经济国家和地区普遍采用的一种公共财产管理制度。在我国，将公有资产落实到一级政府所有有许多好处。首先，有利于明晰产权，解决国有企业所有者缺位问题，加强各级政府对自己所有财产的管理。其次，可以加速国有企业的公司化改造。实行分级所有，可以在不改变企业公有制性质的前提下，形成成千上万个政府投资者主体，为国有企业改造成多元投资主体的股份公司增加一条有效途径。再次，有利于正确处理中央和地方的投资关系，较好地发挥各自的积极性。随着投资体制改革的深入，中央和地方、地方和地方联合投资的项目会越来越多。这种投资项目只能采用股份制的形式，并根据谁投资，谁所有、谁受益的原则来处理相互之间的财产关系和利益关系。

我们对国有企业进行公司化改造，主要目的是要改变它们在计划经济体制下形成的僵化机制，建立起能与社会主义市场经济相适应的经营机制。党的十四届三中全会以后，大家形成了一种共识，要转变国有企业的经营机制，必须建立现代企业制度，而对国有企业进行公司化改造则是建立现代企业制度的有效途径。根据公司企业的发展历史和我国企业的实际情况，大多数企业只能改造成有限责任公司，只有少数大型企业才能改造成股票上市的股份有限公司。改造成股份有限公司的途径也是多种多样的。既可以通过发行股票吸收部分民间资金增加企业的资本金的办法改制，也可以将企业的国有资产股份化后售出一部分，从而达到改制的目的。但是从公司化改造的实际情况看，企业对改制成有限责任公司并不积极，对售出部分国有股更不感兴趣。他们的主要目的是想通过上市弄到钱，以解决企业资金短缺的困难或达到规模扩张的目的。正因为如此，除改变企业的法律形态外，他们对与此相关的内部管理组织结构、管理制度、管理方法等的改革也不热心。结果仍然是“穿新鞋，走老路”，企业经营机制并没有发生重大的变化。

国有企业进行公司化改造必须实行所有者主体的多元化。从某种意义上说，没有所有者主体的多元化，就没有真正规范化的公司。在一些国家，虽然也允许建立私人独资的有限责任公司，但是由于这种公司很难把投资者个人的财产和公司的财产分开，社会不容易对它们进行监督，这种公司的信誉较低，不容易发展壮大，影响非常有限。我们对国有企业进行公司化改造，是要有效地实行出资者所有权与企业法人财产权的分离，实现政企职责分开，摆脱行政机关对企业的直接控制，解除国家对企业承担的无限责任，使企业拥有法人财产权，成为自主经营、自我发展、自我约束、自负盈亏的法人实体和市场主体。因此，对绝大多数企业来说，进行公司化改造，必须以实现所有者主体多元化为前提条件，并根据国家规定和自身的不同情况，改造成投资主体多元化、分散化的有限责任公司和股份有限公司。但是从实际看，大部分进行试点的企业改造成了国有独资公司。而国有独资公司很难达到国有企业的改革目的。所以，在国有企业的公司化改造中如何实现所有者主体的多元化和分散化，还是一个需要进一步解决的问题。

国有企业改革始终存在一个如何处理好所有者和经营者关系的问题。有些人认为要强化经营者的职能，弱化所有者的职能；也有些人认为，扩大企业自主权，就是扩大经营者的权力。由于这些主张的误导，出现了以经营者的职能代替所有者职能的趋向。这是非常有害的。

所有权和经营权的分离是现代企业制度的重要特征之一，它和经理制的产生、发展、完善有关。

最早对现代股份公司所有和控制相分离作出全面、深入分析的是美国学者伯利和米恩斯。1933年，他们在《现代公司与私有财产》一书中对美国200家大公司进行了分析，发现占公司总数44％，占公司财产58％的企业是由并未握有公司股权的经理人员控制的。由此他们得出结论：现代公司的发展，已经发生了“所有与控制”的分离，公司实际上已经由职业经理组成的“控制者集团”所控制。后来人们把这种现象称为“经理革命”。

但是，出现了“经理革命”，并不意味着所有者放弃了对公司的控制。公司高层经理人员要受到权力结构的约束。大公司实行的是一种纵向授权的法人治理结构，这种结构有合理的权力约束机制。公司的最高权力机构是股东大会，股东大会选举产生董事会和监事会并向它们授权；董事会选举产生董事长和总经理并向他们授权。换句话说，经理向董事会负责，董事会、监事会向股东大会负责。但近些年来，由于投资者不满意公司的效益，一些大公司的所有者联合起来，迫使公司的总经理辞职。如国际商业机器公司（IBM）、通用汽车公司、数字设备公司等，其中，不少是被《幸福》杂志列为美国最大的500家大公司的企业。有些学者将这种现象称之为“所有者的觉醒”。

从经理制的产生到“经理革命”，再到“所有者的觉醒”，说明在所有者职能和经营者职能的关系上不应该强化一个，弱化一个，更不能以所有者的职能代替经营者的职能。它们彼此有自己的职权范围，自己的作用，是一种相互制约的关系。在公司经营正常的情况下，经营者发挥着更多的作用；当公司遇到重大问题时，特别是关系到企业发展和生死存亡时，所有者理所当然要进行干预，并起主要作用。从我国国有企业改革的进程看，在改革初期，由于企业自主权太小，强调扩权让利是应该的，但是经过20年改革之后，国有企业的权限已经很大了，有些权限甚至超过了经营权的范围，出现了内部人控制的趋向，由于所有者的职能未能得到很好行使，监管不力，出现了大量的经营者严重滥用职权，以权谋私，侵吞、转移国有资产，贪污腐化等行为。因此，国家采取整顿领导班子、加强监管、加强审计等措施，以强化所有者的职能、维护所有者的权益是非常必要的。

中央提出建立社会主义市场经济制度后，随着各种要素市场的建立和发育，特别是资本市场的出现，资本经营的问题被提了出来。问题是什么是资本经营，资本经营是否能代替产品经营，生产经营性企业应该如何正确对待资本经营，在这些基本的问题上，有些人的认识和理解却出了问题。有的人认为，产品经营只适应于商品经济的初级阶段，已经不适应现代商品经济的要求，现代商品经济要求的是资本经营；也有的人认为，搞产品经营，企业只能缓慢发展，搞资本经营，企业能超常规发展；还有的人把资本经营与股票上市、炒股票、企业购并、炒房地产等完全等同起来。这些观点和说法已经严重地误导了企业，使不少生产经营性企业走入了歧途。它们不把主要精力放到新产品开发，提高产品质量，改善服务等工作上，而是企图通过炒股票、房地产等手段，一下子就发大财、发横财。

笔者认为，所谓资本经营，是指企业的经营要讲求资金的使用效果，追逐高利润率，追求资本的快速增值。其实质是指企业的经营要以提高经济效益为中心。对生产经营性企业来说，进行资本经营的主要途径是通过加强企业管理，生产出在市场上适销对路的产品，并不断增加品种，提高质量，改善服务，开拓市场，增强实力和竞争力，获得较好的经济效益，使自己不断成长壮大。因此，对这类企业来说，产品经营和资本经营并不是矛盾的，而是相互联系、相互依存的。资本经营必须以产品经营为依托，通过产品经营来实现；产品经营必须讲求经济效益，必须服从于和服务于资本的增值。生产经营性企业也要参与资本市场有关的一些活动，如借贷，发行股票、债券，进行股权交易，进行购并，等等，但是其主要目的是为企业的生产经营服务的，没有生产经营的依托和支持，上述活动就成了无源之水，无本之木。

有人认为，只要通过股份制改造，转变了企业的经营方式，企业的管理工作就会自然得到加强，因而放松了管理；也有人认为，目前体制还没有理顺，还不具备抓管理的条件，他们还在等着改革，等改好后再集中精力抓管理。这些想法显然是片面的、有害的。